随着人口老龄化程度不断提高,我国基本养老保险保障水平呈下降趋势,基金支付压力不断上升基本养老保险保障面临着不可持续的问题(周小川,2020)。其中,城镇职工基本养老保险平均替代率从 2002 年的 63.7%下降至2021 年的 40.2%,而财政对城镇职工基本养老保险的补贴却从 408.2 亿元增长至 12763.1 亿元,年平均增速高达 20.28%®。目前,城镇职工基本养老保险单位缴费进一步下调”,第一支柱基本养老保险“独木难撑”,加快发展第三支柱商业养老保险,完善多层次养老保险体系迫在眉睫。

为促进第三支柱商业养老保险快速发展,2018年,我国开始推进个税递延型商业养老保险的试点工作,采取缴费税前扣除、领取期征收 7.5%递延税率的税收激励模式。然而,截至 2021年 10 月,税延型商业养老保险累计保费收入近6亿元,参保人数仅超过5万人,市场需求远不及政策预期。学界普遍认为,领取期税率过高,税收优惠水平过低,受益人群过窄是无法对市场形成有效激励的主要原因(董克用和施文凯,2020:刘同洲,2022)。基于税延商业养老保险四年的试点经验,2022年11月,财政部等五部委联合发布《个人养老金实施办法》,仍沿用个税递延商业养老保险的税收优惠模式,但提高税收优惠力度,领取期税率从7.5%降至 3%,并允许自主选择符合规定的储蓄存款,、理财、商业养老保险、公募基金等四类金融产品,满足参与人多样化养老投资的需求。然而,截至 2023年3月末,全国个人养老金开户共计3324 万,其中仅900多万人完成资金缴存,实际缴费人数不到开户人数的 30%,资金缴存不及预期。比如,广州开立个人养老金账户 176.8万,覆盖率约为 75%,但其中仅有 48.4 万户缴存个人养老金,缴存率仅有 27.4%,累计存人 13.7 亿元,户均投入金额2830 元"。目前,虽然个人养老金领取期税率已调至较低水平,但个人养老金开户人数远比基本养老保险参保人数少,实际缴费人数占开户人数比例较低,个人养老金市场需求仍显不足,总体规模不及预期。那么,造成政策不及预期的主要原因究竟是什么?何种税延政策能够对

个人养老金参与形成有效激励?国际上普遍通过税收递延模式促进第三支柱商业养老保险的发展,很多实证研究检验了税收递延政策的激励作用,但结论有所差异。Jappeli & Pistaferri(2003)认为,税延政策对激励个人参加个人养老金计划的效果十分微弱,而另一些学者则认为激励是有效的(Gelber,2011;余显财,2012;Messacar，2018;Chan et al. ,2022)。Chey et al.(2014)认为,只有“积极储蓄者”才会对税收激励做出反应,税延政策对“被动储蓄者”不会产生任何激励作用。谢波峰和常嘉路(2021)则发现,个人所得税税收政策变动直接影响参保人的税延养老保险需求。